城市管理执法体制改革历程

　　20世纪90年代初期，我市的城市建设和市政公共配套设施还处在八十年代规划建设的架构上。现在的月湖商城、昌隆市场和以后的行政办公中心、人民广场、梅花山公园、月湖广场等城市拆迁改造建设项目还未实施。这些区域全是城中村村民的民房或泥洼地。当时，城区主要的政府机关、社会团体、商业批售、文化娱乐、生产企业等基本集中在城区东西走向的黄海路、威海路、蓬莱路、文化路、龙口路和南北走向的烟台路、青岛路“目”字格状的区域。那时，去青岛需要走孙受、夏格庄、即墨一线省道。

　　当时，城管办的办公地址在现在的青岛路环宇家具城（原市供销社贸易中心）对面，现在的青岛盛泰置业开发有限公司（原莱西城镇建设开发公司）一楼西区位置办公。门口右边挂的牌子为“莱西市人民政府城镇管理办公室”（简称城管办），左边挂的牌子是“莱西市城管监察大队”。当时，全单位共十几个人，包括主任、副主任，工作科室等后勤人员。监察大队，当时叫市容管理队，只有几个人，后来又招收了部分临时人员。当时，因为全国各地城管建制杂乱，权属不一，我市便参照公安民警的式样配备制服，但领花、肩章式样有区别，袖章为“城建监察”。进行巡逻监察管理的交通方式是步行或骑着各自的“大金鹿”自行车。

　　既来之，则安之，并热爱了解之。怀着对过往的兴趣，从领导和老同志处我又了解一些渊源。

 

1981年我市根据县城情况编制了《莱西县城总体规划》，在报经山东省政府批准后，先后建设了莱西县城的主要道路和党政机关、公益事业、商业服务、生活居住等功能区。建设的贯穿城区南北的两条“大动脉”青岛路、烟台路的横向跨度，在30多年后的今天尚能满足社会交通的需要。规划修建的月湖公园，潴河大桥，在今天，依然是市民娱乐、健身、赏景的优美场所。在80年代曾经吸引了无数青岛市区的人们来游玩、拍照留念。1982年3月份，县政府根据上级精神决定成立“莱西县人民政府城镇管理办公室”（以下简称城管办），属县直工作部门，规格副科级。组织上调县人民武装部作训科科长周玉瑞任城管办负责人，从城建、卫生、公安、交通、工商、水集镇政府等部门各抽调一名干部组成工作人员，办公地点设置在烟台中路现青岛良茂凯悦百货有限公司的位置。同年10月，县政府将县环境卫生管理所划归城管办统一领导指挥。城管办根据工作实际，设置保洁队、垃圾队、粪便队、门前三包队和市容管理队等内设部门。同年12月，县政府调整城管办业务关系归口县建委。

　　当时的县城建设现状用一句顺口溜来概括，就是：“一条马路一盏灯，一个喇叭满城听。”那时，没有交警，也没有土地、环保等执法管理部门，整个县城的市容、秩序、环境卫生由城管办进行管理规范。城管办成立市容管理队，队员全是从县城一、二、三村招募的青年。他们每天行走在街道路口，没有制服，衣袖上戴着一个印“城镇管理”字的红袖标，手持一个喊话喇叭，对各类违规行为进行喊话劝阻管理。如：自行车不准带人，道路上不准摆摊，树木上不准拉绳子……

　　1985年，县政府批准建委在青岛路东侧县燃料公司的北临处建设城镇建设开发公司办公楼。建成后，县城管办和私房交易所一并迁入一楼位置办公。

　　1990年8月5日——10日，全国基层组织建设史上的具有重要意义的会议在莱西县召开，史称“莱西会议”。在“莱西会议”召开、参观和后续“莱西经验”各批人员参观学习活动期间，以及后期，1990年9月19日第十一届北京亚运会火炬传递至莱西交接仪式活动和1990年10月12日——16日首届“中国莱西山楂节”在莱西举行期间，县城管办的全体干部职工在清理整治县容县貌和环境卫生，维护我县外部良好形象工作方面，加班加点，尽职尽责，认真做好相关活动保障服务工作。

　　在那个年代，每逢市级大型节会或者其他重大活动事项，按惯例需要在全城范围悬挂宣传横幅和彩旗，城管队员们三人为一组，其中两人抬着一副长达8米的特号竹梯，一人背着装有彩旗和横幅的麻袋包，走街串巷，沿路利用道路两侧的高压线杆或钢丝电缆线进行跨道路拴挂。我亲身经历了两年，记得当时，因竖立的竹梯坡度较陡且发颤摇晃，我第一次爬到梯顶时手脚一直发抖、打颤，根本不能使劲拉紧手中的绳子并系成既牢固又容易解开的绳扣，成为伙伴们的笑柄。为保持彩旗和横幅的完好，只能在活动的前一天进行挂旗。同时，在活动期间还要清理维持好市容秩序和环境卫生。

 

 

　　1991年2月2日，莱西县根据国务院的批准完成撤县改市工作，3月份，市城管办成立“城管监察大队”，工作职责基本上以市容和环境卫生管理执法为主。期间，城管监察大队管理队员曾配发过黑色且衣袖装饰红绿杠的制服，群众戏称“黑猫警长”，后来更换成面料为“的确良”和“地卡布”类似公安部门的橄榄绿式样的制服。

　　在1991年——1993年期间，莱西市政府开展青岛市“琴岛杯”及山东省“齐鲁杯”卫生城市创建活动。上级部门进行评比检查一般在秋季，为迎接检查需要对市容和环境卫生进行整治，最重要的是要清除马路上村民晾晒的玉米棒、花生或堆放的草垛。那时候，我和伙伴们肩扛铁锨或竹扫把，从“迎宾大道”烟台路南端的龙湾庄村两侧开始，利用早、中、晚村民家中有人的时间，挨家挨户地通知做工作。协助农户将各类粮食、秸秆拾掇往拖拉机上装，帮助拉到不影响检查的地方。同时，对检查途经道路两侧的杂草、垃圾等，清理打扫、覆盖处理。

　　每月阴历日逢“五”遇“十”，水沟头市场赶大集，每年阴历10月20至25日赶“山会”。那时，大集和山会交易范围主要集中在蓬莱路、威海中路、文化中路及路北原潴河河套“南沙河”区域。我们有限的几名城管队员用徒步方式，对超出市场摆摊范围、损害花草树木、机动车漏油污染路面或占压损坏人行道盖板的各类违章行为进行巡查，并当场处罚。记得当时用的票据，面额为“贰元”，“伍元”算是大面额的。

　　工作之余，每周要学习办公室墙上的各项规章制度，现在还清楚地记得“市容队员八不准”规定：不准迟到、早退；不准随便旷工；不准不穿制服；不准吃拿卡要；不准乱开票据；不准私留罚款；不准随便讲情；不准徇私舞弊。

　　1993年8月17日，中共莱西市第八届八次全委会议通过《莱西市市级机构改革实施方案》。10月份，市建委系统率先启动部门机构改革，决定在全系统内实行竞争上岗、优化组合的方式组建“莱西市城市管理监察大队”。核定全额事业编制30人，设三个执法监察中队。其中，城区内两个中队，以威海路为南北分界线；龙口路以南至望城镇区域驻设第三中队。改革成立后的城管监察大队增加了优秀执法力量，这期间，城管队员的制服布料由“的确良”“地卡布”也升级换代成“凡尼丁”“马裤尼”，巡查车辆由自行车变成了“铃木”二轮摩托车和“长江750”偏三轮摩托车。执法力度和权威也得到了极大提高。此后，该建制一直维持到1998年。期间，经建委报市政府批准于1996年在烟台北路原环卫处的办公地址处，建设新办公楼。那时，烟台北路交警大队以北两侧基本上是农田或果园，甚至坟场。当时，现在的人民广场位置还是一片民居房，民房的前面是一条自东向西贯穿城区的大型水干渠（东至龙水路再至潴河，西至青岛路再至大沽河），干渠的南岸是一片果园。

　　1997年11月，城管监察大队迁入新办公楼办公。各科室、执法中队均有了宽敞的办公房间和物品仓库。但由于城区北部尚未建设供热和自来水供水管网，因此办公楼的保洁用水只能在干渠内打机井，用电机通过铺设的管道抽水至办公楼上。到了冬季，因水管冻住就停止使用，后来随着城区北部的建设发展，问题得到了解决。

　　1999年1月后，城管监察大队的科室、人员数量、执法装备等均有了增加和提高。执法中队扩充到5个，并设监察科。这期间，城管队员的执法服装布料颜色更换成藏青色，各类标志也进行了更换。到了2001年，通过部队转业干部、外部调入、城建系统内抽调等形式，城管监察大队执法人员数量达到70余人。当时，城区一、二中队经常联合组织市容整治行动，队员们乘坐蓝色的“130”大头车（清障车）进行沿街巡查整治。车头里面除了驾驶员外只能坐2个人，其余人员则坐车厢后斗。整治行动中，经常遭遇到商户或商贩的强烈抵制，甚至谩骂、殴打城管队员，但同志们都能任劳任怨、克服困难，积极圆满地完成各项工作任务。

 

 

　　2004年3月，市政府决定成立城市管理局，在原城市管理监察大队的基础上，划入环境卫生管理处、园林管理处、路灯管理处、广场管理办公室的管理职责和人员。实行城市建设管理领域部分职责的集中行使。

　　2004年12月22日，山东省人民政府法制办印发《关于对莱西市行使相对集中行政处罚权的批复》，2005年1月19日，青岛市人民政府印发《关于莱西市开展城市管理相对集中行政处罚权实行综合行政执法工作的批复》，按照这两个文件精神，2005年3月，莱西市政府印发《关于部分行政事业单位机构调整的意见》，决定在原城市管理监察大队的班底上成立莱西市城市管理行政执法局，原城市管理局的其他管理科处部门划回城建局。按照上级执法体制改革精神，新成立的城市管理行政执法局具体行使市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商、公安交通、文化市场等方面的全部或部分行政处罚权。这一工作局面基本上延续至2016年9月，期间，城市管理行政执法局的科队建制规模、执法车辆、取证设备、执法服装、车辆、门头牌匾标识等均有了很大提高和改变。执法中队规模扩建为10个中队，执法队员的巡查车辆由大头车升级为“面包车”“皮卡车”，执法装备增上了录像机、数码相机，执法服装、执法中队门头、车辆标识等实现了青岛市行政区域内的全部统一。

　　2010年，莱西市委、市政府出台规划建设方案，准备将烟台路人民广场以东、北京路以南、水集街道所属任家疃新村的区域进行整片拆迁，建设市文化活动中心，城管执法局的办公楼也在这一范围内。10月份，按照市政府的部署，城市管理行政执法局办公地址搬迁到北京东路市体育中心大院东区办公楼办公。2015年4月，因建设公共安全“天网”工程和“第二届世界休闲体育大会”的需要，按照市政府的决策部署，城市管理行政执法局搬迁到烟台南路房产综合大楼办公。

　　

 

　　2016年10月，市委、市政府对综合行政执法局部门职责作出重大部署，印发《莱西市综合行政执法体制工作实施方案》。方案以相对集中行政执法权、整合规范执法机构、推进执法重心下移、优化执法力量配置为主要内容，以市和镇、街道、经济开发区为重点，全面推进城乡统筹的跨部门、跨领域综合行政执法体制。将城市管理（市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政公用、市场监管）、文化市场、农业、畜牧兽医、渔业、商务、旅游等领域全部或部分行政执法权（包括行政处罚权、监督检查权和行政强制权）纳入跨部门综合执法范围，划入市综合行政执法局，依法独立行使有关行政执法权，并承担相应法律责任。方案整合了市建设工程稽查队、市文化市场执法局、市农业执法大队、市畜禽定点屠宰管理办公室、市畜牧兽医工作站等机构。按照“编随事调、人随编走”的原则，将相关人员编制整合划入市综合行政执法局。市综合行政执法局下设综合行政执法大队，规格为副科级，为公益一类事业单位，配大队长1 名，教导员1 名，副大队长3 名。内设职能科室5 个；直属行政执法中队1 个，规格为股级；派驻镇街行政执法中队12 个，其中5 个规格为副科级（水集街道、望城街道、沽河街道、姜山镇、经济开发区），7 个规格为正股级（夏格庄镇、店埠镇、院上镇、马连庄镇、河头店镇、南墅镇、日庄镇）。

　　2016年《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，明确了由国务院住房和城乡建设部负责对全国城市管理工作指导后，国家住房和城乡建设部2017年1月24日公布第34号令，发布《城市管理执法办法》。《办法》的出台，为城市管理执法活动提供了规范，为加强城市管理执法队伍建设提供了保障，为推进开展城市管理执法体制改革提供了指引。

　　2017年12月7日上午，以“强基础、转作风、树形象”为主题的新式制服换装仪式在市人民广场举行。400余名身着崭新的全国统一制式服装的执法人员整齐列队，接受市领导和各界群众的检阅。此次统一换装是落实党中央、国务院关于推进城市管理体制改革和国家住建部、财政部关于城市管理执法制式服装和标志标识供应管理办法等文件精神的具体举措。全体综合行政执法队员面向国旗进行了庄严的集体宣誓。宣誓结束后，方队进行了精彩的队列会操展示。崭新的制服配上队员们铿锵有力、整齐统一的动作和激情饱满的神态，充分展现了我市综合执法队员威武、雄壮新形象。

 

 

　　自80年代初成立城市管理执法队伍到今天，我市城市管理执法人员，基本是早上班晚下班，夏顶烈日，冬冒严寒，一周工作日5加2，白加黑，牺牲了无数休息时间，付出了大量精力和汗水。成立综合行政执法局以来，通过全局干部职工的共同努力，各项执法领域均取得了较好的成绩，并得到社会各界的一致肯定和好评。在青岛市区（市）2017年度城市管理综合考核名次中位列前茅。2017年12月被青岛市人民政府授予“精神文明先进单位”荣誉称号。综上工作成绩，体现在城市管理执法领域，主要有以下几个方面：

　　一是开展视觉污染整治行动。坚决制止清除了商户擅自设置的拱型门、充气物、横（条）幅等各类广告物；清除了在建筑（构）物外立面、墙体、桥梁和候车亭、通讯及通讯设施上张贴、刻画、涂写的海报标语和各类小广告，对情节严重的“牛皮癣”广告，实施抄告通信部门予以停机措施，形成有效治理和打击氛围；逐一排查清除了商户擅自在树木、线杆上悬挂、安装的各类小广告牌；逐步清除了沿街店铺门窗、玻璃上的各类不干胶“窗花”门贴广告；清理沿街落地灯箱、落地广告牌，切割清除了沿街的固定“苍蝇拍”式广告牌、LED显示广告屏，让眼花缭乱的商业广告销声匿迹；按照“一店一招”的门头牌匾管理标准，对沿街店面不符合广告设置规范的广告牌及超高、超宽门头牌匾和LED显示屏，依法责令整改，让建筑物的外观整齐划一；逐步拆除了城区违规设置的墙体、楼顶大型广告牌，让城市空间明朗开阔。

　　二是开展占路经营和店外经营整治行动。明确整治重点，强化执法巡查，将蓬莱路、滨河路店外摆卖经营行为予以整治规范；对威海路、南京路、香港路、济南路、杭州路等占路摆卖的游商浮贩予以清理整治。对重点企业区域和问题高发区域，采取错时执法、延时执法和定人定岗值守，实施不间断、常态化管理，让车辆行人通行畅通无阻、确保交通安全。

　　三是开展机动车维修点、洗车点、废品回收点清理整治行动。首先开展摸排调查，建立台账，组织召开商户集中座谈交流，明确整治标准，制定整治路线图，按图索骥，逐户监督整改。

　　四是开展大气污染整治行动。将露天烧烤乃至在室内烧烤但未使用油烟净化设施的全面依法予以取缔或责令改正；对城区南京路东侧任家疃一带、烟青一级路东侧及其他区域的70余个石材加工业点，依法进行清理整治。

　　五是开展建筑施工运输撒漏污染和噪声扰民整治行动。对城区在建项目工地依法进行执法检查，变被动为主动，提前对项目施工方宣传相关法律法规及应当注意避免出现的违规事项。工作中，建立专业执法小组，加大巡查力度，及时发现制止相关违法行为，情节严重的，依法予以处罚，从源头上解决建筑渣土和砂石污染道路及夜间施工噪声扰民现象。

　　六是开展占路亭体、僵尸车和地桩地锁清理整治行动。排查摸底，限期改正，对擅自占用城市道路或其他公共场地放置的30余个亭体、130部僵尸车和650处私设地桩地锁及其他障碍物依法予以清理。

　　七是开展城市绿化、市政设施等方面的执法拉网检查。对城区城市公共绿地、生产绿地、防护绿地、风景林地和庭院绿地组织排查，及时对侵占绿地、改变绿地性质、擅自迁移砍伐树木、毁绿种菜等各类破坏绿地行为进行立案查处；对城区主次干道、市政设施等进行日常巡查，及时制止查处各类未取得批准手续擅自施工或破坏相关市政设施行为。

　　八是开展高炮安全整治行动。对全市行政区域内所有高炮广告进行摸排调查，建立台账，制定整治工作计划，开展耐心细致的思想动员工作。采取业主自拆、政府助拆方式，动用大型机械设备，科学周密筹划施工方案，逐一安全拆除，共拆除各类大型高炮61个。

　　九是开展违法建筑整治拆除行动。目前，全市各镇街共拆除各类违法建筑物、构筑物及设施达210余万平方米，有效净化了城乡居民生活环境。

　　十是开展城市管理其他领域的各项执法整治行动，做到依法监督检查，依法依规处罚。

 

　　作者：吴伟鹏，现任莱西市综合行政执法局综合行政执法大队副大队长。